Практические аспекты совершенствования межбюджетного регулирования на муниципальном уровне

ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
Григорович М.А., Нижний Тагил, НТГСПА
Проблема совершенствования системы межбюджетных отношений нашла свое отражение в отечественной экономической науке только в последние 15 лет. Это было связано со значительными изменениями в экономической системе государства – переходом к рыночной экономике. Одновременно шло становление новой системы межбюджетных отношений. Проводимая российскими властями монетарная политика привела к переходу государственных предприятий в частную собственность, социальная сфера была передана на муниципальный и региональный баланс. Сформировалась триединая бюджетная система, отличительной особенностью которой является не единый государственный бюджет, как это принято в унитарных государствах, а наличие самостоятельных бюджетов разных территориальных уровней – муниципального, регионального и федерального.
Поэтому в современной российской системе межбюджетных отношений сохраняет актуальность проблема совершенствования межбюджетного регулирования в части квот перераспределения налоговой нагрузки в доходной части бюджетов разных уровней. Эта проблема связана с неоднозначностью оценок сложившихся пропорций в распределении налогов и уровнем финансовой помощи регионам из центра при проведении налогово-бюджетных реформ. Сложившиеся пропорции в распределении налогов связаны с централизацией налоговых доходов в федеральном и региональных бюджетах. Это было сделано для поддержки дотационных регионов, финансирования широкого круга государственных программ и упорядочения в управлении финансовыми потоками.
Учеными Уральского отделения Института экономики предложены основные принципы, в соответствии с которыми должен функционировать бюджетный федерализм. Среди них:
Создание 3-х уровневой системы бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;
Равенство бюджетных прав на всех уровнях бюджетных отношений;
Обеспечение самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня бюджетной системы за сбалансированность бюджета, бюджетную ответственность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление необходимой для этого налоговой инициативы;
Обеспечение согласования федеральных, региональных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходов соответствующих бюджетов;
Использование в межбюджетных отношениях понятных для всех субъектов федерации и местных органов самоуправления подходов определения размеров финансовых субсидий нуждающимся регионам и местностям в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности и др.;
Их четкое определение очень важно, ибо от принципов бюджетного федерализма зависит конкретная финансовая политика. Важнейшим из них является согласованность интересов всех уровней бюджетной системы.
В рамках проводимых налогово-бюджетных реформ значительные изменения претерпела система формирования бюджетов муниципального уровня. Главной причиной данного процесса стала новая редакция Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., которая вступила в полную силу с 1 января 2006 г. Ключевые положения Закона направлены на изменение принципов территориальной организации и перераспределения полномочий местного самоуправления. Это, в частности, привело к установлению новых пропорций при зачислении налоговых доходов в бюджеты разного уровня. Также в данном Законе устанавливается обязательное формирование муниципальных образований (МО) на двух территориальных уровнях – в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также делегированных государственных полномочий. Муниципальное образование считается единым поселением, в котором избираются органы местного самоуправления, утверждается устав и формируется бюджет. В качестве центров муниципальных образований могут выступать города, крупные поселки городского типа и, в исключительных случаях, сельские поселения.
Трансформация статуса поселений и районов произошла по трем основным направлениям. Первое направление – ликвидация муниципальных образований в сельских поселениях и поселках городского типа с передачей их функций муниципальным районам и городским округам. По закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» все муниципалитеты в России имеют равный статус. Однако ранее политика органов власти регионов состояла в постепенном подчинении самоуправления на поселенческом уровне районным администрациям. В ряде случаев подобная практика являлась оправданной, поскольку многие поселки, подчиняющиеся городским или районным администрациям, не имеют доходной части поселкового бюджета, т.к. он формируется за счет дотаций и ограничен только расходными статьями.
Второе направление – объединение городов и муниципальных районов в единое муниципальное образование.
Третье направление – формирование новой для России формы поселений – городских округов. В соответствии со ст.2, ч.1 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» городским округом считается городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения. Городской округ считается отдельным муниципальным образованием. В действительности образованные таким способом городские округа типологически ближе к административным районам с центрами в городах, разница лишь в прежнем статусе этих центров.
В соответствии со ст. 14, 15 и 16 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за каждым типом муниципальных образований закреплены вопросы местного значения. Иначе говоря, закреплен обязательный минимум тех или иных властных полномочий, которые должны осуществлять местные органы власти. Количество вопросов местного значения у каждого типа муниципальных образований различается, но незначительно. У поселения – 22 вопроса местного значения, у городского округа – 27.
Финансовое обеспечение реализации данных полномочий определено ст. 18 данного Закона. Она гласит, что «финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации». Также запрещается использовать муниципальные бюджеты для решения вопросов федерального и регионального уровня.
Для каждого муниципального образования – поселения и городского округа принимаются отдельные бюджеты. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в него, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Местные бюджеты формируются за счет различных источников, которые имеют разный объем и структуру. Но наибольшее значение в формировании и определении объема бюджета принадлежит размеру налоговых доходов, которые зависят от размера налогооблагаемой базы муниципального образования, и уровню дотаций из бюджетов вышестоящего уровня. В Бюджетном Кодексе определены размеры налоговых доходов для каждого типа муниципальных образований. Это отражено в табл. 3.1.
Таблица 3.1 – Уровень зачисления отдельных видов налоговых доходов
в местные бюджеты
Тип МО



Уровень зачисления
отдельных видов налоговых доходов
Поселение
Муниципальный район
Городской округ

Земельный налог
100 %
-
100 %

Налог на имущество физических лиц
100 %
-
100 %

Налог на доходы физических лиц
10 %
20 %
30 %

Единый сельскохозяйственный налог
30 %
30 %
60 %

Земельный налог, взимаемый на межселенных территориях
-
100 %
-

Налог на имущество физических лиц, взимаемый на межселенных территориях
-
100 %
-

Налог на доходы физических лиц, взимаемый на межселенных территориях
-
30 %
-

Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
-
90 %
90 %

Единый сельскохозяйственный налог, взимаемый на межселенных территориях
-
60 %
-

Источник: 1
Приведенные в таблице данные показывают, что в соответствии со ст. 61, 61.1 и 61.2 Бюджетного кодекса в бюджеты поселений и городских округов в полном объеме зачисляются только два вида налоговых доходов: земельного налога и налога на имущество физических лиц, но они незначительны по своему объему. Ставка налога может быть достаточной, но бюджетный доход по ним может быть низким. Платежи по земельному налогу и налогу на имущество определяются кадастровой оценкой и оценкой БТИ соответственно. Но размеры этих оценок низкие, к тому же повышение оценки является нежелательным из-за социальной значимости этих налогов.
Остальные виды налогов зачисляются в пропорциональных долях. Наибольшую долю налоговых доходов имеют муниципальные районы и городские округа. Поселения, как низовые административно-территориальные единицы имеют меньшую долю налоговых доходов, что во многом это связано с меньшим количеством вопросов местного значения.
Табличные данные также показывают, что значительная часть налоговых доходов перераспределена в пользу федерального и регионального бюджетов. Велик разрыв по уровню экономического развития между различными типами муниципальных образований. Города-«миллионники» не испытывают проблем с бюджетом, в то время как малые города испытывают дефицит бюджета. Но на наш взгляд, наличие собственного, пусть и малодефицитного бюджета является признаком самодостаточности муниципального образования.
Принцип разумности определяет то, что доходы и расходы местных бюджетов должны быть достаточными для осуществления властных полномочий и должны быть сбалансированы между собой. Но до сих пор во многих муниципальных образованиях бюджеты остаются дефицитными. Согласно Бюджетному кодексу, уровень дефицита местного бюджета не должен превышать 10 %. Хотя данный норматив и выдерживается во многих муниципальных образованиях, многие из них оказываются в ситуации недостатка ресурсов для создания благоприятных условий жизнедеятельности и социально-экономического развития. Такая ситуация формирует финансовый разрыв между возлагаемыми на местное самоуправление обязанностями и их финансовым обеспечением. Произошедшее перераспределение налоговых доходов в пользу бюджетов других уровней может быть объяснено значительной дифференциацией социально-экономического развития отдельных регионов. Поэтому потребовалась концентрации финансовых ресурсов в руках государства и их дальнейшее перераспределение путем предоставления регионам субсидий и субвенций.
В подтверждение вышесказанного приведем пример Нижнего Тагила. Город является вторым по величине в области, обладает мощнейшей промышленной базой, при этом размер бюджета является недостаточным. Доходная часть бюджета на 2009 г. Планируется в сумме 5 млрд. 784 млн. рублей, расходная – 6 млрд. 103 млн. рублей. Таким образом, дефицит бюджета на 2009 год составит 319 млн. рублей. При этом потребность города на 2009 год составляет более 8 миллиардов рублей.
В перспективе ожидается дальнейшее сокращение налоговых доходов муниципалитетов. Ожидается введение налога на недвижимость вместо земельного налога и налога на имущество. Этот налог будет зачисляться в региональный бюджет. По словам замминистра финансов Сергея Шаталова, ставка налога, скорее всего, составит 0,01 – 0,05% от рыночной стоимости квартиры. Сейчас налог на имущество составляет 0,1% от государственной стоимости квартиры (по оценке БТИ). Хотя данный налог пока не введен, вероятнее всего, он может привести к росту налоговых поступлений. Одновременно увеличится налоговая нагрузка на физические лица, что потребует изменения методики оценки стоимости налогооблагаемого имущества и введения прогрессивной шкалы при взимании данного налога. Это еще раз подтверждает тенденцию централизации бюджетных средств.
Существует множество моделей распределения доходов и расходов по уровням власти и предоставления различных видов финансовой помощи. Условно их можно разбить на два вида в зависимости от степени жесткости закрепления «правил игры».
Первая модель характеризует децентрализацию бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти (Канада, США). Бюджетные предписания, выдаваемые федеральным центром, носят в основном рекомендательный рамочный характер. Администрирование такой модели требует существенных затрат, и к тому же затрудняется принятие эффективных решений на федеральном уровне, особенно по решениям, касающихся общественных благ, таких как национальная оборона. Региональные интересы начинают преобладать над классическими представлениями об эффективности.
Такую децентрализованную модель сложно реализовать в России, поскольку многовековая отечественная история обусловливает доминирование федерального центра в налогово-бюджетной политике и регионы не в состоянии взять на себя столь большую ответственность. Кроме того, значительно различается уровень жизни в регионах, что можно проследить по среднедушевым региональным доходам.
Вторая модель предусматривает централизованное принятие решений в области разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы. Предполагается четкое закрепление соответствующих налогов и расходов за каждым уровнем.
Но, такая ситуация может привести к ряду негативных последствий связанных с подрывом хозяйственной инициативы территорий и создать серьезные угрозы экономической безопасности регионов, о которых мы говорили (см. гл. 2, п. 2. с. 86). Поэтому в централизованную модель российской бюджетной системы целесообразно включить некоторые элементы децентрализованной. Можно предложить следующие пути реформирования межбюджетных отношений:
1) Унификация доходов региональных и местных бюджетов.
В частности, К.П. Стожко предлагает два способа формирования доходной базы бюджетов всех уровней. В первом случае отдельные виды конкретных налогов разделяются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с зачислением их исключительно в соответствующие бюджеты. Во втором случае вводятся местные надбавки к действующим федеральным и региональным налогам. Он подчеркивает, что главный эффект действующей бюджетной системы должен заключаться не в закреплении доходных и расходных источников за тем или иным уровнем бюджета, а в однородности определения доходов региональных бюджетов. Но подобного рода эффект достижим только при одинаковом социально-экономическом и географическом положении регионов. Выходом из подобного рода ситуации может быть скорейшее объединение депрессивных регионов с более экономически развитыми. Большинство российских регионов сильно дифференцированы по уровню социально-экономического развития. Это определяет различный объем налогооблагаемой базы и, следовательно, различный уровень налоговых доходов от местных и региональных налогов. Регионы должны быть самодостаточными, в противном случае они не смогут выйти из дотационного режима.
Необходимо отменить 4-х процентную региональную льготу по налогу на прибыль. Эта мера поспособствует выравниванию налоговой привлекательности регионов, когда доход получают в одном месте, а декларируют в другом. Эта мера сведет к минимуму возможные потери предприятий в связи со снижением общей налоговой ставки до 20%.
Пути решения данных проблем связаны с дальнейшим совершенствованием налогово-бюджетного законодательства и совершенствованием территориальной организации общества.
Совершенствование системы предоставления межбюджетной помощи.
При ее оказании регионам и муниципалитетам доминирующей должна стать позиция ускорения общеэкономического роста для ориентации на бюджетную самостоятельность, что позволит улучшить решение их внутренних социально-экономических проблем.
Для отдельных депрессивных регионов можно использовать практику расширения региональных целевых программ с федеральным участием. Кроме того, расширение участия государственного капитала в предприятиях сырьевых и обрабатывающих отраслей путем оказания финансового содействия в обмен на акционерное участие позволит увеличить налоговые отчисления.
В большинстве стран поступления по НДС и налогу на прибыль сразу распределяются по бюджетам разных уровней, и поэтому они определяются как регулирующие налоги. В российской налоговой системе по налогу на прибыль были предусмотрены отчисления в федеральный, региональный и местный бюджет. При этом в местный бюджет поступало 2% от налоговой базы. Возможно, стоит вернуть данные отчисления на муниципальный уровень.
С 2001 года НДС в России также выполняет только фискальную функцию и полностью перечисляется в федеральный бюджет. Учитывая, что это наиболее доходный и стабильный налог, обеспечивающий налоговые поступления даже в периоды кризиса, следует вернуть ему регулирующий характер. Таким образом можно решить проблему формирования доходов бюджетов субъектов Федерации.
3) Постепенная передача регионам поступлений от налога на прибыль, а местным бюджетам – от единого налога для малого бизнеса.
Увеличение региональной составляющей налога на прибыль повысит заинтересованность региональных властей в экономическом росте своих территорий и децентрализует налоговую политику.
Снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса приведет не только к увеличению рабочих мест, но и к росту налоговой базы. Такие меры призваны расширить собственные доходы местных и региональных бюджетов не путем перераспределения налогов, а увеличением сборов с уже имеющихся. Только путем увеличения экономической активности можно говорить о самодостаточности муниципальных организаций.
Эти меры позволят выровнять доходные возможности регионов и муниципалитетов и позволит им не только получить стабильные источники доходов, но и повысить их заинтересованность в полном и своевременном сборе названных налогов. Таким образом, следует большую часть налогов закрепить за бюджетами разного уровня с сохранением в качестве регулирующих трех основных – налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и налога на добавленную стоимость. В дальнейшем, налог на прибыль полностью передать регионам, а единый налог, уплачиваемый при применении упрощенной системы налогообложения – на местный уровень.


 Татаркин А.И. Обоснование границ бюджетного федерализма – основное направление разрешения межбюджетных противоречий на территории: Препр. / РАН. УрО. Ин-т экономики. А.И. Татаркин, И.А. Пыхова. – Екатеринбург, 2001. С. 9
 http://www.fedpress.ru/federal/polit/budget/id_119564
 http://www.kp.ru/daily/23879/65329
 Назаров В. Перспективы реформирования российской системы межбюджетных отношений // Вопросы экономики. – 2006. - № 9. С. 111











HYPER15Основной шрифт абзаца

Приложенные файлы

Добавить комментарий